Mandáty a zastupování v elektronické komunikaci

Zajištění správného obsazení identifikovaného a autentizovaného klienta do agendové aplikační role interpretovatelné přistupovaným AISem při vykonávání elektronického úkonu neboli jinými slovy autorizace klienta využívajícího elektronické (digitální) služby veřejné správy, je jedním ze základních předpokladů správného fungování těchto služeb.

Uživatelé služeb veřejné správy mohou mít v rámci každé služby různá oprávnění a povinnosti, tj. vystupují v různých rolích, ať již generických (například žadatel, příjemce výsledného benefitu, jiný účastník řízení), agendově specifických (řidič, podnikatel) nebo odborných/profesních (lékař, advokát, daňový poradce, …). Poskytovatel služby je povinen nabídnout klientovi IT podporu pro veškeré role, do kterých v rámci služby může na základě aktuální životní situace ve vztahu k veřejné správě potřebovat vstoupit a v nich konat.

V takových rolích může klient veřejné správy, nositel prostředku elektronické identifikace, vystupovat buď přímo za sebe, vlastním jménem, nebo na základě platného oprávnění nebo zmocnění k zastupování generálně nebo jenom ve výkonu určité role jménem jiné osoby, například jako statutární zástupce právnické osoby, zástupce nezletilého, registrující lékař pacienta a další. Tato oprávnění a zmocnění zastupovat jiné klienty veřejné správy nazýváme mandáty.

Systém eGovernmentu v ČR předpokládá, že každý klient s prokazatelnou identitou, s prostředkem pro elektronickou nebo prezenční identifikaci, může úměrně tomuto prostředku vstupovat do interakce s veřejnou správou (konat) za sebe bez omezení, pokud nejsou tato jeho práva omezena, například věkem (15 - 18 let) nebo rozhodnutím autority (typicky soudu).

Naopak pro vykonávání některých úkonů ve vybraných rolích, ať již vlastním jménem nebo v zastoupení, je třeba ověřit ještě splnění kvalifikačních předpokladů pro obsazení takové role. Pro zajištění přístupu identifikovaného a autentizovaného klienta veřejné správy k úkonu digitální služby a pro uživatelská oprávnění podle jeho obsazení do role je nezbytné zajistit zejména:

1. Jednoznačnou identifikaci a autentizaci klienta veřejné správy
2. Oprávnění jednat vlastním jménem (test svéprávnosti)
3. Mandáty pro zastoupení při jednání s veřejnou správou
4. Splnění kvalifikačních předpokladů pro obsazení do vybraných rolí
   
   Pro všechny tyto úlohy je třeba větší nebo menší měrou aby:
   
   
5. Informační systém veřejné správy (zde AIS) byl schopný komunikovat s klientem, základními registry a získávat údaje z propojeného datového fondu

Všechny subjekty povinné dle § 2 zákona č. 250/2017 Sb., o elektronické identifikaci musí využívat k prokázání totožnosti klienta při elektronické komunikaci pouze kvalifikovaný systém elektronické identifikace, konkrétně:

„Vyžaduje-li právní předpis nebo výkon působnosti prokázání totožnosti, lze umožnit prokázání totožnosti s využitím elektronické identifikace pouze prostřednictvím kvalifikovaného systému elektronické identifikace.“

Kvalifikovaný systém elektronické identifikace spravuje kvalifikovaný správce (státní orgán nebo akreditovaná osoba, nikoliv správce přistupovaného AISu) a splňuje technické normy i specifikace Evropské unie a především je propojen s národním bodem pro identifikaci a autentizaci – tzv. Národní identitní autorita (NIA).

Identifikace a autentizace prostřednictvím NIA zajistí jen a pouze službu ověřené identity fyzické osoby - její identifikace a autentizaci, neboli každý systém čerpající služby NIA, se může spolehnout na to, že přihlášená fyzická osoba je skutečna ta, za kterou se vzdáleně a elektronicky vydává. NIA nezajišťuje další služby typu autorizace.

Při výkonu veřejné správy a to zejména při jakékoliv interakci a komunikaci s klientem veřejné správy je nutné, aby veřejná správa respektovala mandáty k zastupování jedné osoby druhou na základě různých titulů a mandáty definující kvalifikaci osoby pro obsazení do role. Obecně platí, že jednat musí vždy fyzická osoba.

Fyzická osoba může jednat:

• sama za sebe obsazená v té či oné roli
• jako zástupce jiné fyzické nebo právnické osoby vystupující v té či oné roli

Zástupcem může být fyzická osoba a v některých vztazích i právnická osoba, za níž jedná zase její zástupce, kterým je fyzická osoba (řetězení vztahů). Zastupování z hlediska svého původu (právního titulu) lze rozdělit na tři základní typy:

• na základě zákona (přímo), např. zastupování:
  • členem statutárního orgánu PO (např. jednatelem, společníkem, komplementářem, ředitelem, starostou, hejtmanem,….)
  • zákonným zástupcem (rodičem nezletilého dítěte, kterým je i osvojitel nezletilého dítěte zapsaný v matrice)
  • manželem/manželkou či registrovaným partnerem/partnerkou (využití tohoto zastupování v jednání vůči VS je velmi omezené)
• na základě dohody mezi zastupovaným a zástupcem, např. zastupování:
  • zmocněncem FO nebo PO (rozsah zmocnění je uveden v plné moci a může být omezen i profesní rolí, které je zmocnění uděleno, tj. role advokát, notář, patentový zástupce, daňový poradce),
  • prokuristou
  • společným zmocněncem (zmocnění dle specifických procesních právních úprav – DŘ, SŘ apod., přičemž rozsah zmocnění je nejčastěji vázán na nějaké řízení, více účastníků řízení je zastupováno jedním zmocněncem)
  • zaměstnancem PO (rozsah zmocnění je uveden v pověření právnické osoby a odpovídá rozsahu pracovního zařazení nebo funkci)
• na základě rozhodnutí autority, např. zastupování:
  • opatrovníkem, pěstounem, poručníkem FO (rozhodnutím soudu, přičemž zejména u opatrovníka je rozsah zmocnění je velmi variabilní)
  • opatrovníkem PO (rozhodnutím soudu, přičemž rozsah zmocnění odpovídá přiměřeně oprávnění člena statutárního orgánu)
  • likvidátorem, nuceným správce, insolvenčním správcem/předběžným správcem (rozhodnutím soudu, přičemž rozsah zmocnění je dán příslušnou rolí)
  • ustanoveným zástupcem, opatrovníkem nebo společným zástupcem (rozhodnutí OVM dle specifických procesních právních úprav – DŘ,SŘ apod.)

Základní mandáty, které každý orgán veřejné moci musí zajistit pro identifikovanou a autentizovanou osobu jsou popsány v následující tabulce. Orgán veřejné moci nemusí některý z následujících mandátů zajistit pouze v případě, že v jeho agendě nemůže takovéto zastupování nastat.

Orgán veřejné moci poskytuje řadu služeb, ve kterých se mandát využívá. Příklady mandátů pro fyzické osoby vyplývající z některých vyhlášek a nařízení měst a obcí:

• Pro přihlášení k platbě poplatku za odvoz komunálního odpadu
• Pro přihlášení k platbě poplatku:
  • ubytovacího,
  • ze psa,
  • za zábor a užívání veřejného prostranství.
• Pro převody, koupě, prodej, nabytí městského majetku, (provozovny v budovách v majetku města)
• Pro užívání, podnájem, zrušení užívání bytového fondu města
• Mandát pro jednání s knihovnou – výpůjčky registrovaného čtenáře

Aby si orgán veřejné moci mohl obstaral dostupné údaje o subjektech práva včetně případných oprávněních k zastupování v rolích, je potřeba, aby byl připojen k tzv. propojenému datovému fondu. V propojeném datovém fondu jsou k dispozici služby poskytující potřebné údaje pro zajištění následujících mandátů:

• eGON služba rosCtiPodleUdaju, rosCtiIco, rosCtiAifo (základní registr osob)
  • pro zajištění ověření, zda je fyzická osoba statutárním zástupcem
• eGON služba aiseoCtiPodleUdaju, aiseoCtiAifo (agendový informační systém evidence obyvatel)
  • pro zajištění ověření, zda je fyzická osoba rodič nezletilého, který není svéprávný
  • pro zajištění ověření, zda je fyzická osoba zákonným zástupcem jiné fyzické osoby
  • pro zajištění ověření, zda je fyzická osoba opatrovníkem jiné fyzické osoby
  • pro zajištění ověření, zda je fyzická osoba manžel/manželka
• eGON služba isknCtiVlastniky (informační systém katastru nemovitostí)
  • pro zajištění ověření, zda je fyzická osoba vlastníkem nemovitosti
• Služba ISDS
  • Pro zajištění, zda je fyzická osoba pověřená k činění úkonů v ISDS vlastníkem datové schránky

Žádné další centrální služby ověření oprávnění/mandátů se v současné, ani dohledné době, neplánují. Proto je důležité, aby si každý poskytovatel elektronických služeb zajistit jiné typy mandátů sám.

Z organizačně procesních povinností musí systém poskytující elektronické služby veřejné správy odpovídat předpisům a splňovat několik předpokladů, které předchází technickému propojení:

• Zákon 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy. Systém klasifikovaný jako Informační systém veřejné správy (ISVS) využívající referenční rozhraní veřejné správy.
• Zákon 111/2009 Sb., o základních registrech. Systém klasifikovaný jako agendový informační systém (AIS) využívající údaje základních registrů a editorů základních registrů dle svého agendového zákona či působnosti v agendě.
• Zákon 250/2014 Sb., o elektronické identifikaci. Systém, který vyžaduje ověření totožnosti
• Agenda, ve které bude dotčený informační systém působit, musí být řádně ohlášená v registru práv a povinností a to včetně definic údajů objektů a subjektů a jejich technické struktury.
• Z definovaných údajů objektů a subjektů v agendě, které se v agendě spravují, vytvořit tzv. kontext, který bude sloužit pro publikaci agendově specifických mandátů pro ostatní agendy veřejné správy přes systém eGSB/ISSS.
• Definovat údaje objektů a subjektů v agendě, které spravují jiné agendy, a které jsou potřebné pro její výkon. Mezi tyto údaje mohou samozřejmě patřit i mandáty ve formě kontextů jiných agend.

Více o využívání údajů propojeného datového fondu a infrastruktuře referenčního rozhraní je napsáno v kapitolách:

• eGON Service Bus/Informační systém sdílené služby
• Centrální místo služeb
• Propojenný datový fond

Při výkonu veřejné správy je nutné, aby příslušný orgán veřejné moci vykonávající působnost v rámci agendy věděl, pro jakou formu zastupování je mandát umožněný nebo dokonce nutný. Zcela jiným způsobem se orgán veřejné moci bude chovat k mandátu plynoucímu z veřejnoprávního titulu rodičovství a jinak k mandátu plynoucímu ze soukromoprávního titulu plné moci.

Je také vhodné rozlišovat účel mandátu, tedy typ úkonů, které prostřednictvím zastupované osoby klient veřejné správy dělá. Ty je možno rozdělit do následujících skupin:

• Nahlížení na údaje subjektů práva bez jakéhokoliv interaktivního využívání či zapisování údajů (informační účel).
• Přístup k údajům subjektů a jejich reklamace, nebo pokud je přímo umožněna editace klientům veřejné správy (transakční účel).
• Zmocnění k přístupu či využívání údajů subjektu práva pro třetí strany, nebo poskytnutí údajů z ISVS třetím stranám (zmocňovací účel).
• Činění podání a úkonů vůči orgánům veřejné správy (účel úkonu).
• Využívání elektronických klientských služeb jako je objednání se k úředníkovi.
• Zápis, úprava a zrušení mandátu.

Každá vykonávaná agenda (výkon veřejné správy) může pro svoji potřebu vyžadovat jiné mandáty. Například mandát podání daňového přiznání za jinou fyzickou osobu, mandát nahlížení na zdravotnickou dokumentaci jiné fyzické osoby, nakládání s majetkem právnické osoby, u které nejsem statutární zástupce, či například mandát k zastupování při dědickém řízení.

Všechny tyto mandáty se musí řešit v rámci dané agendy a jako ideální řešení navrhujeme:

• Zřídit buď v jednotlivých agendových informačních systémech, nebo v rámci centralizované správy subjektů (mandátní registr).
• V rámci mandátního registru určit předem definované typy mandátů přípustné v dané agendě a způsob zápisu mandátů pro nahlížení a pro transakce ze strany klienta
• Povolit zapisovat všem klientům mandáty dle definovaných typů pod svou zaručenou elektronickou identitou.
• Umožnit klientům přidat mandát i offline, například na přepážce úřadu.
• Při každém přihlášení klienta kontrolovat kromě mandátů z centrálních sdílených služeb eGovernmentu i vlastní mandátní registr a dát vždy při přihlášení vybrat klientovi, v jaké roli a s jakým mandátem chce pracovat.

Je důležité zdůraznit, že veřejná správa nemá rozlišovat formu komunikace a jednání s klientem. Tedy mandát obecně platící pro osobní jednání s úředníkem, nebo pro fyzické prováděné úkony na přepážce, musí mít klient umožněn využívat i při elektronické komunikaci a naopak. Také proto je nutné vést mandáty standardizovanou formou na jednom místě a využívat jich i při elektronické komunikaci klienta.

Mandát plynoucí z veřejnoprávního nebo soukromoprávního titulu, a to včetně plných mocí a dohod o zastupování při správním jednání s úřady patří mezi společné rozhodné skutečnosti, jak jsou zakotveny v souvisejících ustanoveních Správního řádu (zejména § 6 a § 50 a související). Proto je nanejvýš vhodné, aby příslušný orgán veřejné moci, pokud

• využívá a buduje centrální evidenci subjektů,
• centrální evidenci rozhodných skutečností,
• skutečnosti o zapsaném anebo z něčeho plynoucím mandátu k zastupování,

je zahrnul do rozhodných skutečností. Klient se totiž může odvolat na příslušná ustanovení správního řádu a neposkytovat zejména plné moci a další dokumenty, z nichž mandát plyne, úřadu opakovaně.